Les États-Unis se trouvent sur un dangereux rebord budgétaire. La dette nationale détenue par la population a rapidement augmenté pour atteindre plus de 38 000 milliards de dollars, soit environ 101 % du PIB, et devrait atteindre 120 % dans 10 ans. Même si le pays a réussi à éviter l’effondrement financier dans le passé, on peut se demander si la génération actuelle de dirigeants a la volonté politique de se sortir du gouffre financier.
La dette nationale, autrefois considérée comme un problème à long terme et pas nécessairement suffisamment urgent pour soutenir certains types de dépenses, n’est plus une menace lointaine. Plus tôt ce mois-ci, le Bureau du budget du Congrès, non partisan, a publié de sombres perspectives pour l’avenir budgétaire du pays. Outre l’augmentation de la dette, les intérêts croissants que les États-Unis doivent payer chaque année pourraient les laisser sans le sou d’ici quelques années, évincant ainsi les dépenses gouvernementales essentielles dans d’autres domaines tels que la sécurité sociale.
« La crise de la dette est déjà là, et si rien n’est fait, elle ne fera qu’empirer », ont déclaré les chercheurs dans un rapport publié cette semaine par le Conference Board et le groupe de réflexion sur les politiques publiques affilié, le Council on Economic Development (CED).
Le rapport révèle que les pays sont confrontés à des risques croissants liés à des emprunts excessifs, notamment le risque de concentration des dépenses, le déclin du statut du dollar en tant que monnaie de réserve mondiale et le maintien de taux d’intérêt élevés qui freinent la croissance économique à long terme. Mais comme le souligne le rapport, les États-Unis ont déjà connu des troubles similaires et l’histoire fournit un modèle utile sur ce que le pays peut faire pour survivre à la crise actuelle.
Les héros de Greenspan
Au début des années 1980, les États-Unis ont été confrontés à une situation d’urgence similaire alors que le fonds fiduciaire soutenant la sécurité sociale était au bord de la faillite. Une fois le fonds épuisé, les prestations seraient automatiquement réduites. À l’époque, les déficits de la sécurité sociale étaient reconnus comme une « crise immédiate », selon le rapport du CED. Les fonds fiduciaires sont désormais confrontés à une situation d’urgence similaire, les dernières projections du CBO suggérant que la sécurité sociale pourrait échouer dès octobre 2031.
En 1981, pour conserver le fonds fiduciaire, le président Ronald Reagan a nommé une agence bipartite de 15 personnes. Cette agence, officiellement connue sous le nom de Commission nationale sur la réforme de la sécurité sociale, est connue dans l’histoire sous le nom de Commission Greenspan, du nom de son président, le futur président de la Réserve fédérale, Alan Greenspan. Le comité, composé de législateurs, d’experts extérieurs et de chefs d’entreprise, avait pour mission de trouver un moyen de sauver le programme de l’effondrement.
La Commission Greenspan a initialement raté son délai initial et est tombée dans une impasse après un an de délibérations intensives, alors que les législateurs républicains protestaient contre l’augmentation des impôts proposée et que les démocrates prenaient des mesures similaires pour recommander des réductions de prestations. Mais le rapport du CED indique qu’un « esprit de coopération », en grande partie grâce à des poignées de main et à des accords en coulisses, a finalement permis de sortir de l’impasse. Un petit groupe de sénateurs et de membres du personnel de la Maison Blanche se sont engagés dans des négociations par procuration qui ont finalement permis de combler le fossé partisan.
L’élément central de ce succès était un « accord privé » entre le président Reagan et le président démocrate de l’époque, Tip O’Neill, dans lequel les deux dirigeants ont convenu de ne pas s’opposer publiquement aux recommandations de la commission. L’accord a fourni aux législateurs la couverture politique dont ils avaient besoin pour soutenir des changements difficiles en matière de revenus et de prestations. De plus, les règles informelles du Sénat stipulaient que les sénateurs en désaccord avec les recommandations devaient proposer leurs propres alternatives, séparant ainsi la réforme du débat partisan standard. Ces amendements de 1983 ont élargi les soldes de la sécurité sociale de plusieurs décennies et restent les dernières réformes majeures du programme.
Le rapport du CED appelait à une itération moderne d’une telle commission bipartite, la qualifiant une fois de plus de « solution prometteuse qui pourrait sortir de l’impasse politique ». Un tel comité fournirait un forum permettant aux législateurs de se concentrer sur la durabilité à long terme et de procéder « aux votes difficiles nécessaires pour réinitialiser notre trajectoire budgétaire ». Le rapport fait valoir qu’en incluant des coprésidents des deux partis et en exigeant des majorités bipartites pour l’approbation, la commission pourrait donner plus de crédibilité aux réformes de fond.
La coopération bipartite était la clé de l’amendement de 1983, puisque Greenspan lui-même a qualifié l’accord personnel entre Reagan et O’Neill de « l’élément le plus important » menant à une réforme réussie. Mais bâtir cet esprit de coopération aujourd’hui pourrait être beaucoup plus difficile, et l’agence chargée de sauver la sécurité sociale d’ici 2031 sera confrontée à des défis importants que la commission du début des années 80 n’a pas rencontrés.
Travailler avec un système « cassé »
La création d’une telle commission risque désormais de répéter les efforts infructueux de la Commission Simpson-Bowles de 2010, prévient le rapport. La commission bipartite, créée par le décret du président Barack Obama pour lutter contre la dette croissante du pays, a échoué en partie parce qu’elle n’avait pas le soutien total des deux partis et n’avait pas le pouvoir de forcer un vote au Congrès. En conséquence, les effets législatifs ont été relativement faibles et le soutien politique bipartisan s’est rapidement estompé.
Le rapport du CED indique que le processus budgétaire actuel est « interrompu », car l’érosion des pouvoirs budgétaires constitutionnels du Congrès et l’alignement partisan croissant rendent plus difficile pour les législateurs d’exprimer des votes qui compliquent les programmes des partis. Même si la commission Greenspan réussit, elle ne sera peut-être pas en mesure de surmonter les obstacles politiques qui l’entourent actuellement, car le Congrès fonctionne avec des niveaux historiquement élevés de polarisation et de partisanerie, et seule une minorité d’Américains fait confiance à la coopération entre démocrates et républicains au Congrès.
« Pour qu’un comité des finances bipartite réussisse, il doit y avoir une volonté politique suffisante, un leadership fort et un esprit de collaboration », écrivent les auteurs du rapport. « Même si les commissions fournissent une structure de négociation et un processus législatif de promulgation, elles ne peuvent à elles seules générer une volonté politique de réforme. »
