Les services publics britanniques sont en crise. Thames Water est au bord de la faillite, mais les militants attirent l’attention sur les normes environnementales désastreuses de l’entreprise et d’autres compagnies des eaux.
La hausse des prix de l’énergie a dépassé l’objectif d’inflation de la Banque d’Angleterre. Le manque d’offre de logements sociaux provoque une crise des loyers. La réglementation légère des services financiers qui a conduit à la crise bancaire de 2008 a cédé la place à un ensemble de règles en constante expansion dont même les services de conformité les plus étendus ont du mal à maîtriser la complexité.
La révolution thatchérienne, qui met l’accent sur la déréglementation et la privatisation, est désormais largement reconnue comme un échec. Actuellement, les appels largement répandus en faveur d’une réglementation plus stricte pour protéger les consommateurs sont parfois interrompus par des appels en faveur d’une réduction de la réglementation pour favoriser la croissance.
Les projets de loi visant à créer Great British Energy viennent de recevoir la sanction royale et nous allons bientôt faire la navette sur le Great British Railway. La privatisation la plus marquante de la dernière décennie a été la cession de la participation du gouvernement dans NatWest Bank, acquise après l’effondrement de l’institution financière nouvellement réglementée en 2008.
Comment en sommes-nous arrivés là ? Et où dois-je aller maintenant ?
La performance de l’industrie nationalisée britannique avant Thatcher était largement lamentable. Plus grave encore, le Central Electricity Generation Board n’a pas réussi à réaliser les plans extrêmement coûteux et ambitieux avancés dans les années 1960 pour fournir de l’électricité à la Grande-Bretagne avec l’énergie nucléaire et pour construire une industrie d’exportation autour de cette technologie.
L’implication du Trésor dans les industries nationalisées est devenue une tentative vaine pour les empêcher de devenir des trous noirs pour l’argent des contribuables et contrecarrer les tentatives de contrôle de l’inflation. Ian Byatt, chef du département économique du gouvernement jusqu’aux années 1980, puis premier régulateur de l’eau, a expliqué plus tard que « l’incapacité à résoudre les tensions a conduit à l’inefficacité et à une mauvaise discipline budgétaire ».
L’argument des réformateurs était que les entreprises privées à but lucratif étaient généralement plus efficaces et innovantes que les organisations directement contrôlées par le gouvernement central et contrôlées par des fonctionnaires. Le nouvel organisme de réglementation représenterait l’intérêt public impératif dans les activités concernées et élaborerait un cadre de règles.
La concurrence entre les fournisseurs devrait être encouragée, mais si les monopoles perdurent, comme cela semble inévitable dans des secteurs tels que la distribution d’eau et d’électricité, où les réseaux ont d’importants coûts irrécupérables, les politiques de tarification seront limitées par les décisions réglementaires.
Tant qu’elles respectent la réglementation, les sociétés contrôlées par leurs actionnaires et leurs dirigeants seront autorisés, voire encouragés, à gagner autant d’argent que possible pour leurs investisseurs et leurs dirigeants. La privatisation a commencé avec la cession provisoire des hôtels de British Rail aux hôteliers existants, a culminé avec l’introduction en bourse de British Telecom et de British Gas, et s’est terminée avec la dissolution de British Rail elle-même dans les années 1990.
La privatisation n’était pas au cœur des projets auxquels se sont opposés les conseillers du Premier ministre Thatcher. La vente et l’introduction en bourse des industries publiques figuraient à l’ordre du jour du gouvernement Thatcher en raison des besoins importants en capitaux du secteur des télécommunications, où l’investissement dans les échanges numériques était le plus urgent. Déterminé à maintenir les dépenses publiques dans des limites d’emprunt limitées, le gouvernement tenait à supprimer cet investissement du bilan public. La conclusion à laquelle on est parvenu, avec une certaine réticence, était que cela ne pouvait se faire qu’en supprimant des comptes du gouvernement l’ensemble des activités de British Telecom, désormais séparées de la Poste.
Et cela nécessitait de vendre au moins la moitié des actions. Au début, les grandes institutions d’investissement étaient réticentes à acheter des parties d’une industrie nationalisée, mais les conseillers ont eu l’idée de plaire au grand public, et l’offre très médiatisée a été sursouscrite quatre fois.
Attirés par la petite décote, 2 millions de personnes ont acheté au moins quelques actions BT, dont beaucoup sont devenues actionnaires pour la première fois. L’élargissement de l’actionnariat est devenu l’objectif déclaré de la privatisation, culminant en 1986 avec la campagne publicitaire « Tel Cid » visant à promouvoir les actions de British Gas.
Comme peuvent en témoigner tous ceux qui ont récemment visité l’ancien British Railways Hotel, certains aspects de ce programme ont été un succès incontestable. Les parents plus âgés se rappellent peut-être avec bonheur des sandwichs de British Rail ou de l’époque où il y avait de longues listes d’attente pour devenir abonné au réseau téléphonique (qui à l’époque appelait les clients).
L’idée de pouvoir acheter son propre téléphone portable et de choisir entre des fournisseurs concurrents dépassait l’imagination. British Airways est devenue une compagnie aérienne compétitive au niveau international, avec des concurrents à moindre coût rendant les voyages abordables pour un plus grand nombre de personnes.
Un certain nombre de nouveaux régulateurs ont vu le jour, notamment Ofwat (eau), Oftel (télécommunications), Ofgas et Offer, qui ont ensuite fusionné avec Ofgem (énergie), la Financial Services Authority (aujourd’hui Financial Conduct Authority) et d’autres. Le terme quango (organisation non gouvernementale semi-autonome) a été importé des États-Unis pour décrire ce nouveau phénomène, exprimant une ambiguïté sur le statut qui persiste encore aujourd’hui.
Cependant, de nombreuses plaintes fondées sont désormais répandues concernant les performances de ces institutions. Une crise de l’eau semble imminente. Comment une entreprise qui fournit de l’eau à prix élevé aux foyers et aux entreprises de Londres peut-elle faire faillite tout en maintenant des garanties environnementales inadéquates ? Mais Thames Water n’a jusqu’à présent évité ce sort qu’en fournissant un financement d’urgence incroyablement coûteux.
Le gouvernement actuel a cherché une nouvelle sagesse à partir de son expérience peu satisfaisante en matière de services financiers. Sir John Cunliffe, ancien gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, a présidé le comité chargé de revoir la gouvernance de l’eau. Quelque 93 % des répondants à son enquête ont jugé la performance du cadre réglementaire de l’industrie comme « mauvaise » ou « très mauvaise ».
Ce qu’il faut, a conclu Cunliffe, c’est une réglementation plus importante et plus coordonnée. La nouvelle agence devrait reprendre les pouvoirs existants de l’Ofwat pour fixer les prix et revoir les plans d’investissement, ainsi que la prescription des normes de qualité de l’eau par l’Inspection de l’eau potable, les limites de rejet des eaux usées de l’Agence pour l’environnement et le rôle de Natural England dans la gestion globale des ressources en eau. La nouvelle agence devra fonder l’exercice de ces multiples pouvoirs sur une analyse coûts-avantages.
Ce super-régulateur devra donc embaucher une équipe de personnes possédant des compétences financières et économiques, une expertise en matière d’environnement et de santé publique, une connaissance opérationnelle détaillée des mécanismes d’approvisionnement en eau et de traitement des eaux usées, ainsi que les compétences de gestion nécessaires pour intégrer ces capacités et examiner les activités d’une main-d’œuvre nombreuse et dispersée. C’est un objectif ambitieux et louable. Aucune équipe de ce type n’existe actuellement et sa création exige que ses membres acquièrent un large éventail de compétences et les perfectionnent grâce à une expérience sur le terrain, une tâche exigeante mais nécessaire.
Nous devons créer et former un groupe de personnes ayant une telle expérience, et ce qu’elles doivent faire est clair. Ils devraient former l’équipe de direction et le conseil d’administration de la compagnie des eaux. L’industrie de l’eau, dont les activités relevaient historiquement de la responsabilité des services municipaux des eaux ou, plus récemment, de sociétés contrôlées par des institutions ou des consortiums financiers internationaux, montre particulièrement clairement la nécessité pour les gestionnaires de posséder une gamme de compétences spécialisées.
Les compagnies des eaux privatisées doivent rendre des comptes à un large éventail de parties prenantes, notamment les consommateurs d’eau domestiques et professionnels, les ménages dépendants du traitement des eaux usées, des routes et des entreprises, les nageurs sauvages et les usagers des rivières, ainsi que la population dans son ensemble qui tire souvent des avantages intangibles de la gestion de l’eau.
Équilibrer ces besoins et attentes légitimes et parfois contradictoires est une responsabilité unique des conseils d’administration des entreprises. La plupart des personnes travaillant dans les entreprises ont traditionnellement reconnu ce besoin. Cependant, l’ère néolibérale a apporté avec elle la doctrine selon laquelle le principal ou le seul objectif des entreprises est de maximiser la valeur pour les actionnaires. Je me souviens d’un directeur général d’une banque en faillite exprimant ses regrets face aux événements qui ont conduit à la crise de 2008. « Les régulateurs auraient dû nous en empêcher », a-t-il déclaré. Son excuse illustre la confusion entre les fonctions des régulateurs et des conseils d’administration des entreprises qui est au cœur du problème actuel.
Bien entendu, il existe des personnes et des organisations dont le principal intérêt dans les activités commerciales est la possibilité de s’enrichir. Mais je ne suis pas le seul à ne pas vouloir que ces personnes et ces institutions aient accès à l’eau potable. Je ne veux pas non plus qu’ils dirigent des écoles ou des hôpitaux ou qu’ils leur confient mes économies.
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L’idée selon laquelle un tel dispositif fonctionnerait si les institutions financières visant à maximiser la valeur de leurs actions étaient contraintes par un ensemble de règles suffisamment larges est à la fois invraisemblable et infructueuse. Cela conduit les gens intelligents et cupides à trouver des moyens de tirer des revenus de leur entreprise tout en repoussant les limites des règles. Et c’est ce qui s’est passé dans l’eau. Les institutions financières profitent des réglementations régissant le coût du capital et la base d’actifs réglementaires pour se verser d’importants dividendes et verser d’importantes primes à leurs dirigeants, tandis que leurs factures augmentent et que l’insatisfaction en matière de performance grandit.
Bien que l’eau et les eaux usées soient une activité à forte intensité de capital, le financement n’est pas si difficile. Y investir est à long terme et présente peu de risques. La possession d’une conduite d’eau représente exactement le genre d’activité qui se prête à l’épargne-retraite et à d’autres investissements ennuyeux mais nécessaires. Les principales incertitudes concernant les résultats concernent l’avenir du régime réglementaire plutôt que l’activité.
Le besoin d’une ingénierie financière complexe est minime. L’expertise de sociétés comme la banque d’investissement australienne Macquarie et KKR, l’une des sociétés de capital-investissement les plus actives aux États-Unis, n’est ni pertinente ni nécessaire. En effet, les principaux défis de gestion de ces industries sont d’ordre technique plutôt que financier.
Je veux que l’eau de Londres soit entre les mains de personnes dont la préoccupation première est de fournir un service fiable et efficace aux habitants de Londres, l’objectif de fournir des rendements exceptionnels aux investisseurs sur une période de trois à cinq ans étant secondaire. Je regarde avec gratitude des personnalités du XIXe siècle comme le Dr John Snow, le premier régulateur d’eau qui a sauvé des milliers de personnes du choléra en retirant la poignée de la pompe à eau de Broad Street à Soho (aujourd’hui Broadwick Street), et Joseph Bazalgette, qui a planifié et supervisé la construction des digues contenant les égouts de Londres.
Nous avons besoin de personnes comme eux aujourd’hui, possédant à la fois une expertise pertinente et un sens de l’utilité publique. L’un a reçu une formation de médecin et l’autre d’ingénieur. Les deux illustrent une combinaison de connaissances spécifiques à une matière, d’expérience pratique acquise grâce à l’apprentissage et de respect des normes réglementaires. C’est ce contexte qui était caractéristique des métiers auxquels nous aspirions autrefois et auxquels nous aspirons encore parfois.
Cet essai n’appelle pas à la nationalisation de l’approvisionnement en eau. Nous savons que l’industrie nationale de l’eau manquait d’investissements et manquait de personnel. Les retards et les dépassements de budget à HS2 et à Hinkley Point C nous rappellent brutalement la mauvaise gestion publique persistante.
Nous devons donner aux institutions qui fournissent des services publics la liberté d’intégrer des compétences professionnelles en gestion dans leurs opérations. Le rôle du régulateur devrait être similaire à celui appliqué à d’autres activités professionnelles, non pas pour dupliquer ou remplacer la gestion d’une entreprise, mais pour garantir que les personnes occupant des postes de direction possèdent les compétences et l’expérience pertinentes (dont l’expertise financière peut faire partie, le cas échéant). Il devrait y avoir une politique claire selon laquelle tout manquement flagrant à servir l’intérêt public entraînera immédiatement et inévitablement la révocation de la licence d’exploitation.
Nous n’avons pas besoin, et ne devrions pas vouloir, d’un ensemble de règles plus larges, de plus de nationalisations ou de plus de restructuration budgétaire. Nous devons plutôt rechercher de meilleurs modèles de structure et de gouvernance de la fonction publique.
